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于今:生态环境保护的经验教训与对策思考

发稿时间:2018-05-11 13:27:00 来源:人民网-理论频道 作者:于今 中国青年网

  统筹人与自然和谐发展,目的是从中长期经济增长所需条件来确定资源和环境保护战略。这就要坚持以经济建设为中心,使经济、社会、人口发展与资源利用、环境保护相协调,实现资源的综合持续利用,不断改善环境质量;通过改变生产生活方式,在经济发展进程中带动解决人口、资源和环境问题,重新确立人与自然和谐共处的关系,加强生态文明建设;以科技进步推动经济发展水平和社会管理效益提升,提高科技进步在统筹人与自然和谐发展中的贡献率;在促进经济发展和资源合理利用、生态环境污染治理等方面形成一个价值与行动、激励与约束相结合的体系。

  一、综合管理手段的运用

  要保持经济政策的连续性稳定性,把握好宏观调控的力度、重点和方向。第一,加大结构调整力度。要综合运用经济、法律等多种手段进行调控,认真解决和防止一些行业盲目投资、低水平扩张问题。要发挥行业规划和产业政策的导向作用,健全市场信息发布制度,规范行业准入、信贷、土地、环保环评等管理。健全国家计划与财政政策、货币政策等协调配合的宏观调控体系,形成调控合力。第二,努力缓解经济发展中的"瓶颈"制约。要综合采取投资、价格、改革等政策措施,促进能源、水资源有效利用,增加电力、煤炭、运输等有效供给。切实加强农业,保护和提高粮食综合生产能力。第三,进一步加强对社会投资的引导。要继续发挥国债投资的带动作用,引导社会资金投向有利于产业结构优化升级的领域,大力发展支农产业、高新技术产业、装备制造业、第三产业。加强城乡基础设施建设,不断改善消费条件和环境。第四,抓好节地、节能、节水、节材和提高投资效益的工作。要切实转变增长方式,降低经济增长的成本和代价。要落实最严格的耕地保护制度,提高城镇现有土地的利用效率。

  为实现上述目标,要综合运用行政、法律、经济等管理手段:

  (1)使资源管理纳入法制管理轨道

  我国已经制定和颁布了一系列关于资源管理的法律法规,包括土地法、森林法、草原法、水法、矿产资源法等,为资源保护奠定了法制基础。当前迫切工作是要使行政管理适应法律建设,加强执法机构建设和执法队伍素质能力建设,加强装备,加强执法力度,纠正有法不依、执法不严、违法不纠的现象。

  (2)建立有效的行政管理机制

  许多自然资源是公共物品,对其管理需要政府发挥主导作用。政府在资源管理领域的一个重要职能就是组织进行自然资源的综合调查与勘探,制定资源开发与保护的规划和计划。政府的决策机制不能将资源保护与经济社会发展分开,要在制定有关经济、社会、财政、金融、能源、农业、交通、贸易等领域政策时,充分考虑到自然资源可能的承受能力,在制定资源政策时也要通盘考虑资源对其他经济和社会领域的影响。

  (3)在对资源进行总量规划时,通过价格管理,发挥市场对于资源的配置作用。只有使资源合理配置,真正发挥资源的作用,才能使资源在促进经济社会发展中发挥最大作用。我国社会主义市场经济体制已经建立,市场机制将对资源配置发挥基础性配置作用。首先要利用价格机制保证有效地利用资源,使自然资源的价格能够准确反映其全部社会成本。现在最重要的是探索出一条在市场经济体制下保护和合理利用开发资源的道路。为此,需要逐步取消对自然资源消费的补贴,改变某些自然资源低价甚至无市场的状况,促使稀缺资源流向使用效率最高的地区和行业。

  (4)加快研究资源的核算体系

  现在广泛应用的是国民生产总值(GNP),它没有能够反映出经济增长对生态环境的影响特别是破坏性影响,而且对于自然资源也没有计价,不计折旧,其价值在国民收入和国民生产总值中得不到反映。现行的经济核算体系没有统计经济发展中自然资源存量和使用量,不能够反映自然资源的增加还是减少。这样的统计体系没有说明增长所包含的环境和资源成本,单纯的经济总量的增长容易导致人们对资源重要性的忽视。

  (5)增加环保资金投入

  目前,中国用于生态环境治理的资金的短缺仍是严重问题。如果说由于法律的保证,对于新上马的项目因“三同时”的要求还尚有可用资金的话,那么,对于已有企业,特别是那些效益不好的国有企业,用于环境治理的资金则完全没有保障,现在环保部门除行政费用之外,并无专门用于环境保护和治理的专项预算,这笔资金只是来自各具体单位的技术改造资金、“三同时”资金和排污费返还等。但是目前排污费不仅收取水平相当低,现实中排污费征收也存在各种困难。这种局面严重地影响了我国环保事业。也有一种观点认为,只有当经济发展了,才会有更多的资金用于环境治理。但问题在于,经济的发展并不自动导致资金流向生态环境治理。这一问题的真正解决还取决于全社会的生态环境意识、观念以及从中央到地方各级政府决策重心的改变。

  (6)在开放和社会流动条件下,对地区间和国际间的污染转移应有足够的警惕

  自从非洲和拉丁美洲于1991年禁止垃圾交易以来,亚洲就成为外国垃圾商倾卸垃圾的主要地点。国内某些企业在经济利益的驱动下与境外勾结、向中国转移洋垃圾事件,出现数目增多的趋势,这已引起有关部门重视,对非法运入的垃圾要坚决退运出境,并从严查处有关部门和人员。

  (7)抓紧对全民的环境意识教育

  全民环境意识教育,是一项根本性的政策,是未来中国改善环境状况的基础。但就现阶段而言,各级决策者和领导者的环境意识的提高也非常关键。长期以来,一些地方单纯追求以经济发展为目标的现代化模式,但这是以牺牲生态环境为代价的。现在,我们已经认识到不能只讲经济增长,而应代之以持续发展的模式,但问题是要真正将这种理论的认识变成实际的政策,体现在各级领导人和决策者中,落实在社会各组织群体的实际行动中。

  (8)加强进行全国生态环境与资源保护执法检查

  生态环境资源保护执法检查的主要内容,是以《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《野生动物保护法》《森林法》《草原法》《水土保持法》《土地管理法》等法律以及国务院关于环境保护和生态保护的一系列重要法规为依据,检查各地区、各部门的执行情况。此活动对进一步加强对环境执法的监督起到一定的积极作用,但同时也反映出许多地方在贯彻执行有关法律法规方面存在不力的现象。

  二、经济手段的运用

  统筹人与自然和谐发展的经济管理手段,其涵义就是从影响成本和效益入手(使得价格反映全部社会成本),引导经济当事人进行行为选择,以实现改善环境质量和持续利用自然资源的目标。经济管理手段的作用在于影响决策者的决策和经济当事人的行为方式,使人们最终做出的宏观决策和生产、消费方式,选择服务于统筹人与自然和谐发展的需要。经济管理手段的一个基本目的,就是要确保生态环境和资源的合理价格,以促进对这些资源的有效利用和合理配置。如果环境和资源定价合理、科学,那么环境资源和服务就会同其他生产要素一样,在市场上受到同等对待,并因此确保生产要素配置更为经济、有效。

  目前各国所采用的经济管理手段可以划分为6个类型,即明晰产权、建立市场,健全税收手段、收费制度、财政和金融手段、责任制度。

  统筹人与自然和谐发展,首先要充分认识和理解人与自然和谐发展的深刻内涵和重要意义。特别是要提高领导干部的认识,同时要得到广大群众的理解、参与和支持,将统筹人与自然和谐发展的意识融人到全社会的各项活动中。目前世界各国都已经开发出许多经济管理手段。如前所述,每一种管理手段都有其各自的优缺点,如何选择这些手段,便成为一个关键问题。在决定实施某种管理手段或某几类手段之前,有必要把统筹人与自然和谐发展战略落实到行业和区域。只有行业和区域都行动起来,才能真正推动统筹人与自然和谐发展战略的实施。相对行业而言,区域统筹人与自然和谐发展的问题涉及面更广,推进的难度更大,但实施的意义也更大。对区域而言,走统筹人与自然和谐发展之路是自身的需求,又有很多管理上的优势,可以在政策、法规、规划、财政、税收等方面统筹安排。因地制宜,积极探索。要把战略规划、典型示范、推广辐射结合起来,坚持不懈,一抓到底。 要以统筹人与自然和谐发展的思想来选择经济管理手段。实施统筹人与自然和谐发展战略,没有现成的经验和模式可供借鉴,具体经济管理手段都要自己探索和实践,在观念上要敢于创新,管理形式上要加强研究和总结,在方法上要不断探索。只要有利于各地社会经济的发展,有利于人民生活水平的提高,有利于生态环境改善,有利于调动群众的积极性,都可以大胆实践和尝试。

  三、法律手段的运用

  中国国情决定了实施统筹人与自然和谐发展战略具有紧迫性;改革开放以来,中国的经济发展取得了巨大成就。但是也要认识到,这种成就也导致了资源和环境的巨大牺牲。随着经济体制改革的深入发展,在改革开放初期阶段以加工业为主的产业特征和以乡镇企业为主的经营特征的缺陷也暴露出来。在相当长一段时期,经营粗放、资源消耗过度,经济增长主要依靠增加投入拉动,环境保护被忽视,污染也随之逐渐加重。乡村工业化初期,“村村点火、户户冒烟”、形成了小型分散重复格局。城市扩张和生活水平提高带来的生活废弃物日益增多,环境污染趋于严重,生态平衡遭到一定程度破坏。社会事业滞后,城市功能弱化,基础设施建设陈旧,不能提供有效的社会保障。在发展市场经济的过程中,一些人利用市场经济体制的不完善,追逐个人的、小团体的、本部门的经济利益最大化,无视道德和法律,从事危害全社会利益的行为,加剧了对资源的浪费和对环境的破坏。中国是一个人口大国,社会经济发展还处在起步阶段,资源环境对经济发展规模和速度具有相当强的约束作用。如果不把合理使用资源、保护生态环境融合在发展目标之内,一部分人先富起来是可能的,一部分地区先富起来也是可以的,但是由于对资源和环境的破坏,经济增长必然难以持久,资源短缺也会引起不同经济水平发展群体和不同地区的社会矛盾,形成新的社会冲突的根源。经济不具有持续发展能力和社会不能维持稳定,单纯经济生产水平的增长并不能获得社会发展的成功。只有在坚持改革开放政策的同时坚持统筹人与自然和谐发展方向,才是保证中国的经济增长和社会发展稳定协调的正确选择。只有坚持社会主义的法制建设,才能保证中国沿着统筹人与自然和谐发展方向发展。

  要使统筹人与自然和谐发展的战略构想能够转化为有效的社会行动,必须有强有力的法制作保障。统筹人与自然和谐发展要求,在法制建设中不仅要求形成一套完整的法律制度,而且要求能够在现实中形成一个有效运作的法律制度和社会认同的完整体系。具体包括:在立法指导思想上体现依法治国的思想,公民在法律面前人人平等的思想,研究实际情况和研究法律理论并重的思想,在执法操作中严格执法和加强监督的思想,民主与法制建设并重的思想,注重法制制度建设的思想,在法律实施的社会基础方面重视基层组织制度建设的思想,以辩证发展的眼光看待法律的思想,加强法律学习的思想。这样,才能保证法律在促进和维护统筹人与自然和谐发展中发挥确实的作用。

  在统筹人与自然和谐发展领域,加强立法是加强法制建设工作的前提。在立法方面的主要工作内容为:首先是通过对社会、生态、经济和科学原则的综合分析,把统筹人与自然和谐发展的原则纳入经济、人口、社会保障等立法中。初步建立起统筹人与自然和谐发展领域的立法,包括加快经济立法,完善环境和资源保护立法。近年内的立法活动包括提高人的素质为目标的法律,继续完善人口数量控制的法律;制定自然保护区条例、固体废物法、噪声控制法、防沙治沙法等;争取在21世纪初建立起符合统筹人与自然和谐发展原则的环境法体系;根据统筹人与自然和谐发展原则修订完善现行资源管理法律法规,并着手研究制定资源综合利法、节能法、野生植物保护法、基本农田保护条例等;通过立法促进环境保护产业的统筹人与自然和谐发展,研究清洁生产法规、能源法规等重要产业的立法;完成实施中国加入的国际条约的国内立法,履行中国在发展领域承担的国际义务,如化学物质污染管理的行政法规等;地方应继续根据国家法律,制定地方环境与发展的配套法规,以完善多层次的统筹人与自然和谐发展立法体系。

  目前的环境执法中,执法不力仍是普遍现象,必须采取有力措施,切实加强执法。要勇于执法,敢于执法;要严格执法,依法行政;环境执法必须符合行政执法的基本要求,做到:①符合法令职责权限,既不超越职权,也不放弃职责。②实施具体行政行为时,必须清楚事实证据确凿。③要准确理解并正确运用法律、法规、规章和其他规范性文件。④遵守法律秩序。⑤处理公正得当。要善于执法,提高执法水平。必须依据各地方、各部门的具体情况,使用行之有效的实施办法。

  四、鼓励公众参与环境管理

  我国生态环境保护事业起步较晚,公众的环境意识也有待提高,因此要通过电视、互联网、广播、报纸等媒体宣传,提高全民族的环境意识和可持续发展意识,继续在中小学校和高等院校开展环境教育,培养专业人才,加强对地方领导人和企业决策者的环境培训,以提高他们的综合决策能力和自觉保护环境的意识及职责。

  在解决环境问题方面,我国环境工作者立足于中国现实国情,学习并借鉴国外先进管理经验,经过不断地试验、实践和总结,已初步建立起一个具有可操作性的、运转灵活而富有成效的环境管理体制。它主要体现在以下几个方面:

  (1)在战略方针上,确定了环境保护是我国进行现代化建设中的一项战略任务,是振兴中华民族的一项基本国策,确立了环境保护在经济社会发展中的重要地位;制定了经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益和环境效益统一的指导方针;摒弃了“先污染、后治理”的发展模式,走经济与环境协调发展的道路。

  (2)在政策建设上,制定了预防为主、谁污染谁治理和强化环境管理三大环境政策,形成了建设项目环境影响评价、“三同时”、排污收费、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证、污染限期治理和污染集中控制等项制度和措施;初步形成行政管理同经济手段、国家监督同宣传教育、法律强制同技术指导相结合的,符合国情的环保政策制度体系,以及环保专门法律和相关法律、国家法规和地方法规相结合的环保法律法规体系。

  (3)在管理体制上,明确国家、地方以及相关部门在环境保护方面的责任,充分调动各个方面在环境管理上的积极性。设立从国家到省、市、县的各级环境管理机构,建立一支专门管理队伍,并在工业、交通、农林、水利等部门设立行业或部门的环境管理机构,形成统一管理、分工协作的环境管理体制。

  (4)在科学技术上,结合中国国情,因地制宜,推广先进实用技术,依靠科技进步,积极推行低污染工业技术,努力把污染控制在生产过程中;强调把科研成果转化为防治污染、保护环境的现实生产力,重视示范工程和试验基地建设,为大面积推广应用重大科技成果创造条件;建立环保产业,为增强防治环境污染的设备和技术能力奠定基础。

  (5)在宣传教育上,始终把提高全民族的环境意识作为一项基本任务。加强环境教育,动员社会各种力量,采用各种形式开展环境宣传教育,形成由社会各界密切协作的环境宣传教育网络,努力提高全民族的环境意识。

  (6)在国际事务中,发挥作为发展中大国和环境大国在世界环境与发展领域中的重要影响和独特作用,积极发展同世界各国和国际组织的合作与交流,维护我国和发展中国家的环境与发展权益。

  与此同时,在长期的环境管理实践中,先后推行了“三同时”、环境影响评价、排污收费、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证、污染限期治理和污染集中控制等八项制度措施,把不同的管理目标、不同的控制层面和不同的操作方式组成一个比较完整的体系,把主要的环境问题置于这个管理体系的覆盖之下。

  五、生态环境保护的经验教训与对策思考

  从我国乃至世界环境保护发展历程来看,可持续发展是环境保护工作发展到一定程度的必然要求,是人类历经沧桑后对环境保护认识的升华。人类对环境保护的认识从无到有,从先污染后治理到预防为主、防治结合,从末端治理到全过程控制,经历了一个漫长的发展过程。

  1992年联合国环境与发展大会明确地提出了“可持续发展”战略,特别是会议通过的《21世纪议程》,要求世界各国根据自己的基本情况,制定各自的可持续发展战略与对策。它标志着环境保护进入新的历史阶段——可持续发展战略指导下的环境保护阶段。

  现行环境管理政策实施效果的评价和现行经济政策的环境影响分析中可以看出,我国以强化环境管理为中心的环境政策体系是在经济承受能力薄弱阶段的正确选择。依靠加强环境管理,在一定程度上弥补了资金、人力、物力不足的问题,大大减缓了经济高速增长带来的环境状况恶化的趋势。但是,这毕竟是一种“控制性”政策,加之受到现行经济体制和经济政策的影响和制约,环境政策实施程度和效果有限,因而不能从根本上改善环境质量。从排污总量增长的趋势可以看到,我国环境污染加剧的势头未能得到有效遏制。实践表明,要全面贯彻落实经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展,实现经济效益、社会效益与环境效益相统一的指导方针,成功地把环境保护与经济发展结合起来,就不仅要调整和扩展环境保护战略和政策,而且要适应改革进程,凋整不利于国民经济和社会发展的政策,推进科学技术,推广应用环境无害化技术,提高全社会环境保护意识,大力增加环境保护投入。

  (1)完善环境立法,加大执法力度

  经过20多年的努力,我国已经初步建立了一整套环境法律体系、环境政策体系和环境标准体系。过去的10多年中,在污染控制方面取得了相当成效,使环境质量状况大体保持平稳,证明了这套环境法律政策体系是切合中国国情的。不过,随着形势的发展,需要对其作进一步调整和完善。因为现行环境法规和政策或多或少带有高度集中的计划经济体制的烙印,有不适应社会主义市场经济规律的一面;环境法规与其他法规特别是经济法规衔接不够;现行环境法规和制度有些方面不配套、不协调;有的规范不完善,只提出了要求,没有规定违反时应负的法律责任,特别是对违反法律规定的行政干预缺乏约束力。

  我国环境保护法律法规体系已经体现了预防为主、全过程控制的思想,例如环境影响评价制度和“三同时”制度等。新颁布的《固体废物污染环境防治法》和《大气污染防治法(修正案)》《水污染防治法(修正案)》又规定,对造成严重污染的落后生产工艺和落后设备实行淘汰制度。《固体废物污染环境防治法》更体现了减量化、无害化、资源化的可持续发展思想。在今后的法律制定中,应进一步把可持续发展作为指导思想,把环境影响评价制度向区域开发、重大经济社会政策等宏观领域扩展,并对消费领域的污染防治、清洁生产等内容做出明确的法律规定。

  有法不依、执法不严、违法不究是当前环境管理的突出问题。《国务院关于加强环境保护监督管理的决定》就是针对这一严重问题做出的。今后,应坚持开展各种形式的执法检查,实行重点检查与经常性检查相结合,检查与整改相结合,教育与查处相结合。对于查处的问题坚决督促解决,同时,还要进行复查,以防再犯。要通过执法检查,推动各项法律制度的实施,使之真正落到实处。另一方面需要提高执法人员素质,加强各级执法机构的能力建设。

  (2)进一步完善环境政策体系

  现行的各项具体环境政策都不同程度地发挥了积极作用,尤其是建设项目环境管理政策、排污收费制度、限期治理制度,在工业污染控制方面发挥了重大作用。但仍存在如下主要问题:

  ①受改革与发展进程的制约,原有的污染控制政策过分偏重于点源治理和末端控制,虽然补充了城市环境综合整治、污染集中控制和污染物排放总量控制政策,但整体环境政策未能实现协调配套,特别是投资政策和经济鼓励手段不相适应,力度不够。

  ②运用经济调控手段管理环境是薄弱环节。排污收费政策未能达到其应有效果,主要原因有:排污收费范围过窄,标准过低;实施过程中管理体制不顺,资金效益不高;收费与环保部门自身利益挂钩等。

  ③迄今为止,环境管理主要是朝着强化对排污单位的直接监督管理发展的。缺乏间接调控政策和间接管理手段,面对大量的污染源,环境监督在很大程度上会是不全面的、被动的、滞后的、低效的。

  从过去的实践中,我们还取得了下列经验教训:

  ①环境标准应该现实可行。由于照搬发达国家过高的环境标准,产生了诸多实际执行过程中的不适和问题。

  ②各项政策措施应该协调一致。很多有着良好初衷的政策由于其他政策的削弱或抵消作用而失去应有的效力。我国实行排污收费已有十多年历史,最初的目的是对污染企业 有所调控,更主要的是为了筹集污染治理资金。因收费对象主要是国营企业,收费计入生产成本,因而收费大多是从企业向上级缴纳的税利中等量核减,而且排污费中有80%返还给了企业,所以企业曾经一度愿意缴纳排污费,甚至希望环境管理部门多收一点。另一个例证是,汽车工业产业政策关于鼓励生产低排量微型汽车的条款,却受到很多城市实行的限制低排量汽车行驶的交通规定的冲击。

  ③环境政策往往需要系统配套。环境问题通常不是某一时间、单一事件的结果而是由很多原因造成的。因此,单项政策措施常常不能完满地解决问题。从现状来看,一方面,经济决策忽视环境保护的倾向依然存在,以牺牲环境来迁就眼前和局部利益的事例屡见不鲜;另一方面,环境政策也存在与经济发展结合不够的问题。工业污染控制措施治标多于治本,其原因在于决策论证不充分,重大经济政策措施出台前往往缺少对环境影响的评估,而出台环境政策措施前缺少经济分析评估。

  可持续发展必需建立环境与发展综合决策机制。对经济社会发展计划、产业政策、区域政策、区域和城市规划等宏观性的重大经济社会行为进行环境影响评价,要通过实行有利于环境保护的经济社会发展计划和综合性经济政策,在宏观经济发展的源头,将环境污染和生态破坏控制在可能的“最低”程度上。

  (3)实施从生产到消费的全过程控制

  就生产和消费而言,生产包括生产方向的确定、生产方式的选择、企业的生产过程等。消费包括消费方式的选择、消费结构、产品进入消费领域时产生环境污染的潜在性、消费过程的环境保护方式选择等。生产方向的确定、生产方式的选择与产业结构、产业组织有关。我国的国情决定了在工业化过程中不可能像新加坡、新西兰等国家那样,过多地选择污染程度小的产业发展,而要保持工业体系的相对完整。但从现实情况来看,冶金、化工、电力、建材、轻工等污染行业都不同程度地存在着规模小、布局分散的特点,不仅各地区的地域优势难以发挥,而且影响了经济质量的提高,加重了单位产值的污染产生量。另外,也使国家难以实行有利于重点行业环境保护的适度倾斜的区域产业政策,从而影响了环境保护的规模效益。

  企业的全过程控制主要表现为建立全面的环境管理体系和推进清洁生产。在规范的市场经济体制下,如果将环境标准与环境管理的法律、经济和行政手段中的一种或者多种手段配套使用,使企业无法仅靠末端治理来解决问题,或者末端治理的成本高于实行清洁生产和采用环境无害化技术的成本,或者通过实行清洁生产弥补的企业管理、技术和工艺漏洞,使企业获取的收益高于清洁生产的投入时,清洁生产就会成为一种企业的自觉行为。

  消费方式、消费结构直接影响着生产领域。消费带动生产,抑制消费也会抑制经济发展,但消费水平必须与环境资源基础相一致,符合可持续发展的原则。过度消费和不合理的消费结构都会通过生产规模的扩大,影响到环境资源基础。目前,发达国家的消费结构和消费方式已对全球可持续发展构成威胁,发达国家与发展中国家消费领域的不公平现象突出,直接影响到可持续发展战略在全球的实施。

  (4)污染防治与资源、生态系统保护并重,强化大环境保护的观念

  自然资源及其生态系统是可持续发展的物质基础。如果说环境污染是工业化过程中的发展问题,那么自然生态环境问题,诸如自然资源破坏与耗竭、土地荒漠化、水土流失、生物多样性减少等则是直接关系人类生存的基本问题。因此,可持续发展框架下的环境保护一定要强调大环境保护的观念,将自然资源生态系统的保护与污染控制放在同等重要的地位。只有这样,才能正确把握可持续发展的本质,推进可持续发展的实践进程。这一点,对我国这样一个自然生态环境脆弱的人口大国而言,显得尤为重要。

  在未来的保护战略中,同样需要强调预防为主、全过程控制的思想。因为自然生态条件的恶化虽有其气候、地质上的客观原因,但不合理的社会、经济行为往往是首要的触发因子和主要原因,而且边保护边破坏的现象相当普遍。因此,除了先进可行的技术体系外,通过强化宏观和区域发展规划、经济政策管理和法律约束来规范人们的社会经济行为,是保护自然生态环境的根本性措施,也是达到可持续发展中“人类与自然和谐统一”的前提和保证。

  (5)推进科技进步,积极推广环境无害化技术,大力发展环保产业

  如何改变经济增长方式、提高发展的质量,在保障经济发展的同时减少对资源和环境的破坏,是可持续发展面临的关键问题。提高整个国民经济的科技水平,积极推广应用环境无害化技术,则是平衡可持续发展与环境保护之间的关系,是实现社会、经济、资源及环境协调和可持续发展的有效手段。为此,1994年3月国务院批准通过的《中国21世纪议程》,将环境无害化技术的开发和利用作为我国工业可持续发展战略的重要组成部分。这不仅仅是中国政府对联合国《21世纪议程》的积极响应,而且也是从中国具体国情出发制定的重要战略举措。《中国21世纪议程》第12章“工业与交通、通信业的可持续发展”指出:“工业技术的开发和利用重点是无害化环境技术,即与所取代的技术比较,污染较少、利用一切资源的方式比较能够持久、废料和产品的回收利用较多、处置剩余废料的方式能够被接受的一种技术。

  (6)提高全社会的可持续发展和环境保护意识

  可持续发展意味着人类价值观以及人类行为方式的变革,其中以新的价值观为核心的环境意识的产生,是实施可持续发展的先决条件。在我国如果没有各阶层公众环境意识的提高,如果环境保护和可持续发展没有成为全民族深层的自觉意识,那么,尽管《中国21世纪议程》是一个全面完善的可持续发展行动纲领,也只能是一纸空文,难以实施。

  特别需要指出的是,部分领导环境意识淡漠,缺乏危机感,影响了国策的贯彻执行。

  ①一些地方没有坚持经济与环境协调发展的方针,在制定经济发展规划和生产力布局等综合决策上,自觉不自觉地走上了“重开发,轻保护”、“先污染,后治理”的老路。

  ②个别地方政府领导人环境意识和环保法制观念薄弱,以官代法,以权代法,干预甚至阻碍环境监督管理部门的行政执法。

  ③一些企业领导只顾经济效益,不顾环境代价。

  从这一方面来看,提高全民环境意识是实施可持续发展战略的必要条件。

  (7)大力增加环境保护投入

  近年来,许多地方虽然将环境保护纳人了当地国民经济和社会发展计划,但在环保资金投入上却没有真正纳入计划,资金缺口越来越大。一些地方政府还大量挤占、挪用污染治理的专项资金。而一些有利于环境保护的经济政策却很难出台。特别是随着转换经营机制,企业成为市场主体后,为追求自身经济利益而给环境造成的外部不经济性问题有所加剧,污染防治的实际投入与投资需求之间的差距不断扩大。

  根据联合国环境规划署统计,为了控制环境污染,环境保护投资占国民生产总值的比例,发达国家一般为1%—2%或更多一些,发展中国家一般在0.5%左右。根据中国发展模式研究,中国如果将环境保护投资增加到占国民生产总值1%—1.5%,每年国民生产总值几乎没有影响,而带来的收益是每年可减少巨额环境损失,同时还可带动中国的环境保护产业的发展。

  (于今 东中西部区域发展和改革研究院院长,国家智库总编,治国理政系列报告课题组组长)

责任编辑:杨丽
 
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